布吉城市建设管理焕然一新。 本版摄影 深圳商报记者 钟华登通讯员 冼余汉

“管理超负荷，忙不过来了！”几乎是所有基层采访对象的共同感受。其实，如今南山、宝安区一些基层街道面对的困境，早在十年前大布吉街道就曾遭遇过。为了破解发展困境，当时的“巨无霸”布吉街道被分拆成布吉、坂田和南湾三个街道。今日，本报基层治理专题报道以拆分后的龙岗区布吉街道为样本，希望通过反思“一分为三”带来的利与弊，尝试探索基层治理突围之道。

回顾

十年后再遇当年“瓶颈”

“其实回过头看，十年前遇到的许多难题，如今随着深圳大踏步发展，似乎又再次面临了。”说这段话的人是胡庚祥，现任布吉街道党工委书记、办事处主任。他在基层工作多年，主要在大布吉片区任职，体会良多。

2006年，龙岗区原布吉街道被分拆成布吉、坂田、南湾三个街道。之所以要“一分为三”，胡庚祥回忆，是为了解决当时大布吉的发展困境。

布吉街道组织义工及工作人员进行城市“洗脸”行动。

虽然从“账面”上看，十年前的布吉已经有“广东省农村经济综合实力200强镇”第一名、“广东省文明示范镇”、“广东省教育强镇”和“国家卫生镇”等荣誉称号，但从管辖面积来看，布吉街道可谓是“超级巨无霸”，辖区总面积84.12平方公里，几可比拟福田、罗湖两区；总人口120万人，其中常住户口人口近6万人。庞大的数据背后，是该街道所面临的日益严峻的基层管理难题。

“由于当年的大布吉街道经济总量过于庞大，过去主要依靠发展劳动密集型企业而占据大量土地资源的经济增长方式，已经因可用地减少，成为影响经济发展的瓶颈问题。”胡庚祥告诉记者，“而新一轮经济的快速增长必然要在重视规划、加大旧城改造力度，提高用地单位产值，调整产业结构等方面‘精心’策划，周到服务。而当时的大布吉街道可以说是‘小马拉大车’，已经力不从心。‘一分为三’是为了能够让三个街道各自作为新起点，重新规划重新出发。”

城市综合治理后的布吉老街，人车城井然有序。

从社会管理角度看，当年的大布吉街道仅有公务员编制145个，比南澳仅多10个，而管辖人口则要多出好几十倍。算上聘用的编外管理人员，总数也不超过1200人。胡庚祥说：“依据当时大布吉街道行政架构，如果只管理12万人而不是120万人口，应该是合理的；但要管理相当于内地一个中等城市的人口规模，确实力不从心，这就是为什么以前大布吉街道刑事治安案件和突发事件居高不下的客观原因。”据胡庚祥介绍，当时“一分为三”的最直接原因，就是要增加每个拆分后的街道的管理人员，强化行政管理力度，减少管理人口规模。

此次采访中，记者拿到了一份2005年关于《将布吉街道分设为布吉、沙湾、坂田三个街道办事处的请示》，这是原布吉街道递交给龙岗区政府的分拆报告。其中还提到比较关键的财政因素：实现农村城市化的布吉街道已成为城区，虽紧靠特区，与特区城市管理差距却在不断加大，这主要是由于体制原因，市政基础设施建设基本靠街道财力，而街道薄弱财力已无法满足迈入现代化城区市民的基本需求。“一分为三”后，必将加大市政设施建设的资金投入，也将加强城市管理力度。

在种种客观因素的促成下，通过各方努力，2006年4月29日，原布吉街道终于实行“一分为三”行政区划调整，同时挂牌成立布吉、坂田、南湾三个街道办事处。

“时间真的很快，一晃十年了。”胡庚祥感慨，随着深圳的快速发展，人口大幅度增加，如今全市范围内又有多个街道成为新的“巨无霸”，比如西乡、沙井、布吉等，再次面临管辖人口超过或接近100万，而基层管理力量却远远不足，“倒挂”现象相当严重。“拆，肯定是解决问题的办法之一。但是不是唯一的办法，这是顶层设计者考虑的问题。我只是从一个经历过拆分街道的基层工作人员角度，来回顾一下十年来的感受。”

分拆

精细化管理水平 明显提升

“分拆后最明显的利好，是政府部门特别是街道办层面，在精细化管理方面，做得更好了。”胡庚祥说。

如今的布吉街道位于深圳市中部、龙岗区西部，与原特区内的罗湖区毗邻，辖区总面积30.6平方公里，目前的编内编外管理人员共有2700人。也就是说，分拆后布吉街道的管理面积大约是原来的1/3，而管理人数是以前的2.25倍。“在最初的几年里，人力配备相对充足让街道办在日常行政、服务管理方面，有人可用。当地居民明显感受到政府的管理日渐清晰化、办事效率也提高了不少。”

在利好基层管理的同时，街道分拆也让当地的居民享受到红利。据甘坑股份有限公司副董事长谢俊风介绍，十年前，甘坑的总人口只有1万多人，全村的年总收入400多万，而现在甘坑总人口达到3万多人，翻了一倍多，年总收入2600多万元。

“通过数据来看，这十年间，甘坑发生了翻天覆地的变化。布吉没有分拆前有15个村，当时的甘坑是比较落后、贫穷的村，那时候街道班子下来挂点，来甘坑的领导一般都是最年轻、资历最浅的。”谢俊风提到，分了街道后，布吉辖区内只有5个村，来甘坑挂点的是副书记。“甘坑的待遇明显提高，街道的关注度也提升了不少，这是我最真切的感受，也直接导致了我们的发展提速。”

目前，甘坑的甘李科技园布吉科技新城、客家小镇等，都已成为布吉乃至全深圳的明星项目。

水径股份有限公司董事长邱伟明有着同样的感受。拆分街道后，从社会维稳、安全生产、计划生育、环境卫生乃至治安等层面，都实现了从“不管”到“管”的转变。此外，政府统筹下的精细化管理，比之前的村委管理好得多。

“此前的村委下设股份公司，除了承担经营压力之外，还承接了过多的政府管理职能。但分拆后，这部分政府职能就移交给了街道办，减少了股份公司的负担。”邱伟明提到，一般大的股份公司，仅行政管理的费用每年大概有500至1000万，现在这部分的费用没有了，更有利于股份公司的发展。

布吉街道党工委书记、办事处主任胡庚祥在采访中表示，拆分后，街道自身由于“盘子”变小，在规划上面能够更加有重点、更有针对性，这也是“精细化管理”的体现。

比如，布吉在产业方面着力打造“重点园区”和“文化创意”。在重点园区建设方面，布吉提前完成淘汰100家低端企业任务。协调推动中海信、赛格、储运、吉盛昌等项目纳入国家科技创新规划。布吉科技新城新引进企业100家，园区218家企业实现销售产值63.83亿元，同比增长5.8%；中海信中小企业上市培育基地建成招商，被国家工信部授予“国家应急产业示范基地”，成为全国首批七家示范基地中华南地区唯一一家企业；区重点项目科伦特总部完成验收。赛格ECO中心一期建成投产，引进56家知名商家。

与此同时，布吉的文创产业特色凸显，大芬油画村、甘坑客家小镇入选《深圳文化创新发展2020》“十大特色文化街区”；深圳首个“创客玉城”三联天彩祥和玉石珠宝产业园首批入驻玉石珠宝商200余家，成功举办三联国际玉石公盘等活动。

此外，在基层治理方面，布吉街道通过创新社会管理手段，积极推广平安联合会、科技围合、平安志愿者服务站建设，探索实施布吉新村阳光物管模式、出租屋“警楼共建”模式，其中城中村“科技围合”模式荣获公安部基层技术革新一等奖，平安联合会、出租屋“警楼共建”试点获市领导批示推广。

一组大数据更能说明问题： 2015年，布吉全年实现地区生产总值178亿元，增长5.5%；全社会消费品零售总额101.3亿元，居龙岗区首位，增长4.6%；全社会固定资产投资87.30亿元，创历史新高；规模以上工业企业总产值89.8亿元；税收总额33.3亿元。

可以说，布吉街道在十年间实现了跨越式的蜕变，这与当时的“一分为三”绝对是密不可分的。

反思

规划要超前 不要“一刀切”

在讲述了众多利好的同时，胡庚祥对当年街道的拆分有着同样较为深入的反思。感受最深的一点是：“顶层设计在制定总体性规划时，一定要深思熟虑，不要很轻易地就‘一刀切’。”

以综合执法为例。2006年拆分街道后，市政府决定在布吉等街道就“扩大城市管理综合执法范围”进行试点，这就是后来基层简称的“大执法”。按照当时的规定，街道执法队要履行20多项职能，要对包括计生、卫生、医疗器械、药品保健品、食品安全、燃气、劳动、人才中介、文化、质监、安全生产、工商行政管理等违法违规行为进行查处。

陈国华是布吉街道执法队的副队长，亲历过“大执法”过程。他告诉记者，综合执法的出发点是好的，市里面为了解决街道管理范围大、人员众多并结构复杂的实际情况，实现管理重心下移，以防止互相推诿。“但从我们基层的实际操作层面看，出现了几个难以解决的‘硬伤’。一是基层执法人数不够，而且是远远不够；二是我们的专业知识不够，覆盖的面太广了，每一项都需要非常专业，许多问题我们确实不懂；三是这么多‘责任’压下来了，但基层执法队没有执法‘权力’。”陈国华说，在后来的试点中，“大执法”慢慢被取消，基层执法又回到了原来的轨道。

再以人才为例。胡庚祥说，从街道层面看，人才难引进，也难留住。主要是因为基层辛苦，待遇上不去。“我们所说的待遇，要么是政治待遇，要么是经济待遇，大家在基层打工无非就是求其一。”他表示，街道有许多优秀的老员工，由于基层平台不够，工作了20多年，仍旧是科级；而经济待遇方面，农村城市化成立街道后，许多原来镇一级的补贴被取消，全市基层员工收入统一化。“因此，许多骨干、年轻人想着跳槽，非常能理解。”从社区层面看，许多社区站长面临升职“天花板”的问题；而临聘人员由于收入原因，流失性更大。

“作为街道一把手，最纠结的就是如何调动队伍积极性。拿什么调动呢？自己带头苦干？跟临聘人员讲求职业良心？这些毕竟是有限度的。”胡庚祥告诉记者，目前，布吉街道为鼓励各社区合理“减员、整合、增薪、提效”，在基本工资和绩效奖金基础上，增设弹性补贴，原则上不超过总员额经费的15%。聘员考核结果实行分级管理，分类排名，考核结果与绩效奖金挂钩，ABCD四个等级分别对应绩效奖金为800元/人/月、500元/人/月、300元/人/月、0元/人/月。“我们希望在街道能够自我腾挪的空间里，尽量激发基层队伍的积极性。”

胡庚祥告诉记者，举以上两个例子就是为了说明，建议上级政府部门在基层管理改革的同时，一定要制定成熟的总体性规划，甚至是超前5年的规划。“比如公共配套，应该要在改革时有超前意识，尽早规划好交通、学位等问题。这样做，才能做到真正接地气的精细化管理，而不是让基层永远‘摸着石头过河’。”（深圳商报记者 黄顺 胡思幸）

评论

深圳式难题需要深圳式解法

126万！深圳最大街道的管理人口相当于一个中等城市。《深圳商报》昨日报道聚焦基层治理，坦言“小马拉大车”是软肋，管理超负荷是常态。

街道级的力量，城市级的规模，这是一个深圳式难题。“小马拉大车”的窘状，不仅仅出现在西乡这个最大街道，而是深圳基层治理的普遍现象。深圳社工委相关负责人公布的数字称，深圳管理人口目前已是2000万，基层管理相匹配的规模却只是1300万。本报今天选取了布吉街道为样本，同样不难看出基层管理跟不上深圳速度的困境：十年前，因为实际管理人口突破120万，原布吉街道一分为三；十年后，分拆后的布吉街道管理人口再度突破100万。

如何破解这个难题？常规的办法很简单，那就是做加法，规模增大的应对就是人手同步增加。然而，城市不能摊大饼，管理同样不能摊大饼。破解不匹配的深圳式难题，理应拿出深圳式解法。这个解法，就是改革。

改的是什么？首先要改革的，就是在制度设计上让区域划分科学合理。媒体报道称，深圳目前有59个街道642个社区，最大的社区有33平方公里，最小的社区仅0.22平方公里；居住人口最多的社区所辖人口数约20多万，居住人口最小的社区所辖人口甚至不足100人。正如基层工作人员所言，能不能按照人口来划分，制定一个公共服务标准，按照服务数量来配置人员。城市级人口规模的街道不是问题，不匹配的管理力量才是制度设计缺陷，基层的呼吁已经指出了改革方向。

其次要改革的，是通过加快简政放权给基层松绑。基层单位喊累，称事多，这些都是事实。但是不妨问一句，这些事因何而来？媒体的报道里提到了两个例子：一是某街道办事处共有207个窗口，约300名工作人员一年提供32万余件的行政服务，庞大的数量算起平均数却是人均每天处理5.9件，而且最多者和最少者相差78倍。二是人大代表张育彪三年前在全国两会的发言，称一个社区工作站挂了66个牌子。今年深圳两会，过百名人大代表联合呼吁“简政放权”，领衔者之一的郑学定认为这是改革中存在“中梗阻”现象，“最后一公里”还没有完全打通。“最后一公里”是哪里？就是社区、就是街道；为什么会喊累？“中梗阻”的层层加码作用明显。

再者要改革的，是需要推进互联网+，用大数据解决政府职能的条块分割问题。一面是基层超负荷，一面是老百姓办事难，现在一个孩子读书要去五个单位开五张证明，媒体报道引用研究者的话称，相对独立的政府职能部门，在客观上形成了基层工作的机械分割。因此，政府职能部门应该采用大数据管理，让数据取代群众去跑腿，这也将直接减少基层的日常工作量。

基层治理的求解，既需要内部的体制改革，也需要外部的改革创新。谈起放权，一般人都以为这是政府的事，但是细细想一想，政府转移部分职能在技术上并不复杂，社会组织能否接棒填补空缺却是现实问题。就以本报昨天的报道为例，民治办事处称近八成的社区矛盾发生在业主和物业之间，调解工作两头不讨好，但在报道中，业主委员会这个关键角色却不见踪影。可以说，尽管深圳的社会组织管理改革走在了全国前列，有着许多成功的经验，然而距离实现社会管理多元化，无论在量和质上仍然有着亟需填补的空间。

关于深圳的描绘，今年多了个词，叫超大型城市。超大城市，体现了深圳发展的速度之快，也意味着基层治理的压力之大。基层治理跟不上深圳速度，是典型的深圳式难题；在改革创新中释放活力，同样是典型的深圳式解法。为什么要冠以深圳式的前缀？因为无论是发现问题还是解决问题，获益的并非只是深圳一座城市。（评论员 钱飞鸣）