城建档案是一个城市进行城市规划、建设管理、安全抢险救灾工作的“作战地图”。深圳商报记者 林晓斌 摄

市档案局工作人员向记者展示档案图纸，有需要的单位及个人可以前往查阅并复印。深圳商报记者 林晓斌 摄

修水的把气挖断、修气的把电挖断、修电的把通讯挖断，修路的什么都可能挖断

城建档案：让城市远离“地道战”

2005年5月12日，福田区华富路地铁施工单位挖破地下燃气管道导致连环爆炸，造成1人死亡，16人受伤。2013年5月20日晚上，横岗华茂工业园地面突然坍塌，造成5人死亡，1人受伤。

两起事故，看似一起野蛮施工，一起“天灾”；但究其根源，则与地下管线等公共档案信息资源的管理不无关系。通俗点说，城建档案是一个城市进行城市规划、建设管理、安全抢险救灾工作的“作战地图”，如何发挥好城建档案的作用是提高城市管理水平，防止出现“修水的把气挖断了、修气的把电挖断了、修电的把通讯挖断了”之类情况的重要保障。

日前，市档案局局长、市城建档案馆馆长张晋周接受采访时介绍：深圳市城建档案仍然存在档案收集管理利用方面的问题，特别是社会档案责任体系不清、意识不强，给城市建设运营管理带来一定隐患。

困 局1

完整性不足

2007年底，上海市政工程局收到英国来信，内附有上海外白渡百年大桥的设计图纸。图纸线条工整、数据符号分毫不差、设计审核校对绘图人姓名清晰可见，更重要的是信中还特别提醒维修时，一定要注意检修水下的木桩基础混凝土桥台和混凝土空心薄板桥墩。百年大桥，当年的设计公司几经沧桑，却依然完整保存着当年的设计图纸。

相形之下，两年前，横岗华茂工业园因地下排水箱涵老化破裂致地面坍塌、造成5人死亡的悲剧令人何其感慨。据当年龙岗区环境保护和水务局事后进行的调查和不完全统计，类似华茂工业园内这样的暗渠，仅事发地一段就有6.5公里；而拥有174公里河道的龙岗区，至少有50公里人工暗渠。涉及的问题主要是市政设施管理权责不清，市政设施档案没有移交归档，未能实行有效管理维护，如果能够利用城建档案进行检查监管和维护，类似事故便能减少发生。广东省城市规划设计院规划师戴明曾经建议，尽快对早年修建的地下排水管网、暗渠进行排查，通过技术手段重新绘制地下管网分布图，弄清脚下还有多少不合格的箱涵，不能让这样的悲剧再度上演。

数据显示，截止2015年底，市城建档案馆馆藏城建档案386513卷，主要包括市以上重大建设项目档案、市政档案、地下管线档案和在市建设行政主管部门批准开工建设的工业、民用建筑档案等，此外，宝安、龙岗、罗湖、南山等区城建档案室保存的是在该区建设行政主管部门批准开工建设的工业与民用建筑档案，由此构成全市城建档案馆（室）馆藏主体。目前，城建档案不完整主要体现在：一、早期建设过程中的部分城建档案没有归档；二、部分市政建设单位移交竣工档案后，未按规定将更新、改造等过程中产生的档案及时移交进馆；三、分散在各档案馆（室）的档案共享服务不充分，造成社会利用不方便。

困 局2

真实性准确性存疑

2005年5月12日，福田区华富路附近地铁施工单位机械开挖挖破地下燃气管道导致连环爆炸，事故造成1人死亡，16人受伤，多辆汽车损坏，7000多用户燃气供应中断。事发地点附近就是一个加油站。事故调查的其中一个原因，就是燃气管道竣工图不准确，管道实际所在的位置与竣工图所标示存在数米误差。

针对此事故，深圳市建设主管部门首次将该施工企业清出深圳建筑市场，并对相关的责任人进行了处理，同时将地下燃气管道的保护工作纳入了建设工程行政许可的管理内容，要求建设单位在申领建设工程施工许可证之前，必须同时提交一份该建设单位与燃气公司之间签订的“地下燃气管道保护协议”。

这起事故提醒我们：城建档案的真实性和准确性具有重大意义，但深圳城建档案的真实性和准确性存疑的问题并没有因此得到解决。记者了解到，城建档案馆虽然负责城建档案的保存利用，并有一套完整的接收程序，不过档案的形成由建设单位和档案形成单位负责。城建档案的真实准确主要体现在两个方面：一是施工原始记录、验收、工程质量检验评定、试验检测报告等各类工程文件是否能及时、准确、真实、全面地记录和反映建设过程的各阶段、环节和工序；二是竣工图纸是否完整、准确、清晰、规范、修改到位，并能真实反映项目竣工验收时的实际情况，做到“图物相符”。

“尤其在工程建设中，对工程文件和竣工图编制质量的有效控制与管理，是保证档案真实、准确的核心。”市城建档案馆工作人员说，“但在对拟移交进馆的档案检查和提供档案利用时，发现很多档案真实性、准确性把关不严。”记者了解到，市档案局在对全市在建的工程项目档案进行检查和对拟移交市城建档案馆的档案进行审核时，发现普遍存在文件签署问题，如漏签名（章）、代签名、打印或复印签名、签署人与工程文件要求的资质资格不符、签署人使用无法律效力的私人印章等；竣工图编制质量不高，修改不到位，甚至“图物不符”，尽管市城建档案馆审核档案时及时指出这些问题，但对内容无法进行审查，不能保证进馆档案内容真实。严重影响档案利用质量和效果，并成为危及城市建设、运营和管理的一大隐患。

困 局3

法律法规严重滞后

相关法律法规严重滞后，是城建档案真实性、准确性存在问题的重要原因。据介绍，1994年，深圳制定了《深圳经济特区城市建设档案管理规定》（市政府令第21号），有效推动了深圳城建档案工作的开展。但随着城建档案工作的制度环境与法律环境的变化、管理标准的提高以及深圳城建档案管理体制、工作实践的重大改变，现行城建档案法律法规已经难以适应。具体表现在：

一、如目前有关竣工图的行政管理依据还是1982年2月国家基本建设委员会发布的《编制基本建设工程竣工图的几项暂行规定》，距今已30多年，建设工程的工作背景、工作方式已发生巨大变化，很多条款已不适用。

二、1994年《管理规定》第五条规定：市城建档案管理部门负责参加建设工程档案的竣工验收，这一规定造成建设单位按有关法规完成工程建设并形成城建档案后，要由城建档案管理部门参与真实性、完整性的质量把关。实际上，城建档案管理部门越界，同时弱化了项目建设单位的档案形成责任，档案管理部门参与档案验收实际上是裁判员下场参与运动员活动，造成档案行政执法难以规范进行。

困 局4

缺乏有效行政监管

记者在档案局采访时了解到，市档案局工作人员在市民中心政务服务大厅进行地下管线查询时，发现有提供的地下管线信息不准的情况，主要原因一是一些建设单位未按规定及时将管线改迁等相关档案及时向市城建档案馆移交；二是有些档案内容本身真实性准确性存在问题。这样的事情屡见不鲜。但是，档案管理部门只是档案的保存管理单位，并不是档案的形成单位。

张晋周局长认为，“城建档案馆成立以来，我市城建档案接收情况还是比较好的，有效促进了城市管理水平的提升，避免和减少城市公共安全事故的发生，但是我们行政监管还是存在一些问题和不足，主要表现在：城建责任体系不完善，造成档案行政管理部门、有关建设主管部门在档案形成移交管理及档案质量监管方面职责不清，没有形成协作共治的局面；二是城建档案管理部门参与档案验收，造成将主要注意力放在了建设单位项目建设过程中档案形成整理的指导，弱化了执法和处罚；三是有关法律法规对违法处罚的规定罚则过于宽泛，在实际执行中往往也难以操作。”

据介绍，建设单位应当严格按照国家相关规定将建设工程档案管理纳入工程质量管理之中。对建设单位、参建单位未按规定移交建设工程档案或者移交的建设工程档案不真实、不准确等行为，法律责任如何追溯？然而在项目建设中，对工程文件的及时形成、数据准确、签署规范和签章的有效性缺乏有效的行政监管。

困 局5

信息共享平台缺失

目前，由于分级管理，城建档案信息分存在市、区城建档案管理机构、各建设单位、有关主管部门和有关专业公司，全市尚未建成一个统一平台实现全市城建档案信息资源的共享。

张晋周局长介绍，他经常去业务大厅了解市民对于城建档案的需求，“有时候觉得我们的工作做得还不够。主要问题是全市城建档案分散在各个馆室，我们对哪些档案存在哪些地方、如何获取做了一些规定，但广而告之做得不够，应该建立一个协调平台，建立各馆室和有关部门间的配合机制，及时解决市民的问题。”

据了解，2013年6月市政府领导批示，深圳市档案中心将按照“集中存储、分类管理、资源共享、行政监管”的原则，努力建设长期、稳定、安全的全市性档案集中储存基地，促进党政机关档案信息资源共享，提升档案公共服务。记者采访了解到，市档案局已经将建立信息共享平台列入工作日程。

另外，关于地下管线信息的管理，根据《深圳市地下管线管理暂行办法》，由市规划国土部门会同市城建档案管理机构，在整合现有地下管线信息资源的基础上，建立全市地下管线综合信息管理系统，该平台的建成，相信将大大加强全市地下管线信息的管理。

他山之石

● 中国昆明

昆明市政府投资3000万元开展地下综合管线普查勘测，并制作出昆明市地下管线的三维图像。地铁工程等道路施工的管网图纸资料都是由规划局免费提供的，若是非政府市政工程索取图纸还需收取一定费用。

● 美国

美国建立“一呼通体系”，是由各地下管线权属单位及相关部门共同参与的地下管线协调管理体系。设立“811”专线，方便挖掘作业者开挖前呼叫并获得施工地段地下管线信息。房主或承包商在施工前拨打“811”专线告知所要挖掘的方位、施工类型等，工作人员会通知即将受到施工影响的公共设施服务公司，该公司会在几天之内派工作人员为挖掘作业者免费标记挖掘施工区域地下管线的具体位置。

● 英国

英国贸易产业部于2006年组织诺丁汉大学、利兹大学以及19家公司联合开发一种名为 “VISTA”的可视化集成系统。该项目历时4年，耗资220万英镑，由英国地形测量局负责项目的具体实施。通过该系统绘制的三维立体综合管线视图，能为各类道路作业提供全方位的技术支撑。(深圳商报记者 陈发清)

《深圳市城市建设档案管理规定》正式实施

“作战地图”有新规

《深圳市城市建设档案管理规定》于今年2月1日起正式实施，1994年出台的《深圳经济特区城市建设档案管理规定》同时废止。新修订的规定进一步明确了深圳市档案局及有关行政部门、项目单位、城建档案馆的职责分工，建立一个多方共享网络的协调平台对接市民需求，提高城建档案的利用，满足城市规划、建设、管理、维护、抢险的要求。

明确管理体制

2004年5月之前，市城建档案管理处和市城建档案馆合署办公，为市建设局下属事业单位，业务上受市档案局指导。各区、建设系统的各局、集团公司等单位分别设立城建档案室，形成以市城建档案馆为中心、各单位城建档案室为基础的档案管理网。市城建档案馆、城建档案室按照管理规定划定的范围分别接收城建档案。

2004年5月，市城建档案馆并入市档案局，形成市档案局、市档案馆和市城建档案馆三块牌子、一套人马的建制。区建设行政主管部门仍负责辖区内城建档案工作的监督和指导。而各区城建档案室由于存在机构设置不健全、硬件设施缺乏等问题，除部分工业和民用建筑档案由宝安区、龙岗区住建局下属的城建档案室接收管理外，原特区内的各区和新区的城建档案逐渐向市城建档案馆移交。

新规则设立了“统一领导、统一标准、分级管理”的体制：一是明确市档案行政管理部门是城建档案工作的行政主管部门，依法组织协调、制定城建档案管理制度和技术规范，监督指导全市城建档案工作。二是明确了市、区城建档案管理机构的职责分工。即除部分工业、民用建筑工程档案由宝安区、龙岗区城建档案管理机构负责接收管理外，其余城建档案均由市城建档案管理机构接收、管理。三是明确了规划国土、发展改革，水务、交通运输、民防等相关部门的职责，要求相关部门在项目稽查或者检查时，将工程文件资料的管理纳入工程质量的监管内容，以共同做好城建档案管理工作。

提高档案质量和收集率

为切实解决档案收集难、收集质量不高的问题，新规强化了建设单位建设工程档案管理责任，要求：一是建设单位将勘察、设计、施工、监理、检测等参建单位编制、收集、整理和移交建设工程档案的要求纳入合同管理，明确归档质量要求、时间限制、违约责任等，通过合同明确权利义务；二是城建档案的真实性、准确性由建设单位和参建单位负责。建设单位应当及时收集、整理建设工程档案，建设工程档案中所涉及文件的内容和签字盖章应当符合国家有关技术标准和技术规范的要求；三是对建设单位、参建单位未按规定移交建设工程档案或者移交的建设工程档案不真实、不准确等行为，设定了相应的法律责任，并由建设行政主管部门将处罚信息列入建筑市场主体不良行为记录予以公示。通过强化诚信约束，从而督促建设单位和参建单位更好地管理、移交工程档案。

专项验收强化责任主体

建设工程档案是在工程竣工验收合格后移交归档，为确保工程档案的质量，有必要在工程竣工验收前核实相关材料的真实性、准确性和完整性。

新规设定了以下管理措施：一是市城建档案管理部门应当制定建设工程档案接收、整理规范，明确标准，服务于企业。二是建立建设工程档案专项验收及备案核查制度。市城建档案管理部门制定档案专项验收的具体内容及相关目录清单。建设工程竣工验收前，建设单位应当组织参建单位对档案进行专项验收，核实有关工程文件材料的真实性、准确性和完整性，形成专项验收报告报城建档案管理机构备案。三是城建档案管理机构对档案专项验收进行指导，专项验收报告符合条件的，应当场出具备案回执，不符合要求的，应当一次性告知需要改正的内容。

档案利用办法灵活化

为充分发挥城建档案服务于城市建设和发展的作用，新规明确如下：一是对服务质量提出要求，明确城建档案管理机构应当定期公布开放的城建档案目录、摘录，采取多种形式为社会无偿提供城建档案利用服务。二是规范城建档案的开放时间和利用方式，简化利用手续，方便单位和个人查询和利用。三是对重大灾害或者处理突发事件等紧急情况需要利用城建档案的，城建档案管理机构应当在2小时内提供档案信息，相关利用手续可以后续补办。四是对单位和个人利用城建档案的禁止行为作出了规定，不得勾画、涂改、擅自抄录或者泄露档案秘密等。

此外，规定对拒不履行城建档案管理规定的行为设定了相应的法律责任，并进一步细化了自由裁量权。

市档案局局长张晋周说：“下一步，一是要加大接收力度，通过强化行政监管，做到应收尽收。主要做法是市档案局与有关主管部门合作，全面收集我市建设项目数据，对有档案移交义务的项目建立项目库，全面加强法律宣传指导和监管；对到期不移交的，依法严肃查处。二是联系有关部门加强对档案真实性的稽查。主要做法是，对进馆档案真实性联合进行抽查，发现问题的，以及利用中发现档案不真实的，对移交单位和有关人员追究责任。”(深圳商报记者 陈发清)